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agosto 28, 2013

Federalismo en Aapresid

Filed under: Miscelánea — Jorge Avila @ 9:10 pm

El viernes 9 de agosto tuve oportunidad de hablarle a una nutrida concurrencia sobre federalismo fiscal. La conferencia era parte del XXI Congreso de AAPRESID (Asociación Argentina de Siembra Directa), que se realizó en Rosario. También expusieron sobre federaliso fiscal distinguidos colegas como Alberto Porto y Juan José Llach. Sigue mi exposición, que abreva en un post que escribí en 2009.

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Espero mi turno para exponer junto a Pilu Giraudo (Aapresid), lado izquierdo; el ex-gobernador H. Binner, a mi lado, y otras personas.

Tengo 15 minutos para hablar sobre la reversión de la pirámide de la coparticipación federal de impuestos. Realmente poco tiempo para una cuestión política y económica tan compleja. Pero suficiente para decir un párrafo significativo sobre cada uno de los cuatro aspectos del tema que creo imprescindible tratar.

Filosofía

En los años previos a 1787, cuando se sancionó la Constitución de EEUU, había en este país dos bandos en pugna: federalistas y antifederalistas. Los primeros querían un gobierno central fuerte. Los segundos querían preservar la confederación de pequeñas repúblicas libres que había funcionado desde la independencia.

Brutus, el antifederalista más notorio, se oponía a la cesión de potestades tributarias al gobierno central. Afirmaba que “la autoridad para establecer y recaudar tributos es la más importante de cuantas facultades pueden conferirse, pues se relaciona casi con todas las demás competencias o, al menos, con el paso del tiempo terminará arrastrando tras ella a todas las demás”. The Impartial Examiner, un autor menos conocido pero tan agudo como Brutus, era partidario de mantener el sistema de requisiciones, de acuerdo con el cual el congreso federal requiere a las legislaturas estaduales las sumas necesarias para solventar los gastos federales, y luego cada gobierno local tiene que recaudar en su estado, como crea conveniente, su porción de los gastos comunes. Otro antifederalista, Patrick Henry, exgobernador de Virginia, defendía el sistema de requisiciones porque le parecía el más compatible con el espíritu confederal.

La Constitución de 1787 resultó más centralista de lo que deseaban los antifederalistas, pero reconoce su influencia. Puesto que la constitución norteamericana sirvió de modelo a la argentina de 1853, nuestra constitución reconoce la influencia del pensamiento antifederalista.

Historia

La Constitución de 1853 sancionó una clara estructura de imputabilidad fiscal fundada en el criterio de separación de fuentes. Esto significa que las bases imponibles de la Nación y las provincias eran distintas y que la Nación y las provincias debían ocuparse, cada una por su cuenta, de recaudar los impuestos necesarios para financiar sus gastos. La autoridad que gastaba era la misma que recaudaba. Había correspondencia fiscal.

En 1890, los gobiernos provinciales gozaban de marcada autonomía puesto que apenas un 5% de sus erogaciones se financiaba con transferencias nacionales. En la actualidad, exhiben una marcada dependencia financiera y política del gobierno nacional pues el 65% de sus erogaciones se financia con transferencias nacionales. Es posible que esta fracción sea mayor en los últimos años del gobierno kirchnerista debido a la intensiva recaudación de recursos no coparticipables, tales como las retenciones, los aportes personales a la ANSES, el impuesto al cheque y el creciente impuesto inflacionario.

Propuesta

Es deseable que la organización fiscal argentina se aproxime a la de una confederación de pequeñas repúblicas provinciales. Hay dos vías de aproximación. Primera: las provincias concentran el poder recaudatorio y pagan ‘expensas comunes’ a la Nación, sin necesidad de establecer límites constitucionales al gasto nacional. Los contribuyentes ejercen así máximo control sobre el gasto provincial y el nacional, aunque se corre el riesgo de que algún gobierno provincial no quiera pagar sus expensas en situaciones de emergencia. Segunda (separación de fuentes): la Nación conserva poder recaudatorio sobre bases imponibles relativamente estrechas para cubrir gastos asignados en forma taxativa por una reforma constitucional.

La implementación de la primera vía es relativamente simple. Nos concentraremos en la segunda: 1º) Se reemplazan las transferencias nacionales (coparticipación federal de impuestos, otros fondos comunes y aportes del Tesoro), más la recaudación de los gravámenes provinciales que se quieran abolir, por una recaudación provincial propia de igual monto. 2º) Esto exige tres cosas: a) crear un sistema tributario provincial capaz de recaudar ese monto; b) rebajar la presión tributaria nacional puesto que la Nación deja de girar fondos a las provincias; c) implementar un nuevo sistema tributario nacional.

La necesaria reforma tributaria podría simplificarse de esta forma. Se divide (1) el IVA en dos partes: IVA nacional e IVA provincial; (2) el impuesto a las ganancias por mitades: Ganancias Empresarias, que recauda la Nación sobre el excedente empresario, y Ganancias Personales, que recaudan las provincias sobre ingresos laborales exclusivamente, y (3) los impuestos internos y a los combustibles en una fase mayorista, que recauda la Nación en fábricas y destilerías, y una minorista, que recaudan las provincias en supermercados y estaciones de servicio. Las provincias recaudan sus nuevos impuestos cada una por su cuenta.

Transferencias

Ahora bien, cuando se evalúa el impacto desagregado de la reforma queda a la vista un amplio abanico de desequilibrios. Este va desde un superávit de 150% del gasto en la CABA hasta déficits de 75% en Catamarca, La Rioja y Formosa.

Entonces, para asegurar la viabilidad financiera y política de la descentralización tributaria es indispensable aplicar un esquema horizontal y transitorio de transferencias. Debe ser horizontal (entre provincias) de forma que la Nación participe sólo en calidad de veedora. Y no debe ser permanente porque en tal caso las provincias favorecidas podrían quedar en una situación de dependencia política, además de fomentarse en ellas prácticas ineficientes y a menudo corruptas (ñoquis, sobreprecios en obra pública, desgravaciones industriales).

4 Comments »

  1. Profesor: entiendo que precisamente ese amplio abanico de desequilibrios fue el origen del problema fiscal que terminó con la separación de fuentes hace un siglo y nos llevó a la situación en la que estamos hoy en día. Uno de los problemas centrales pasa porque no se plantea con claridad que el federalismo es una situación de derecho, pero también de hecho. Es decir, no basta con un ordenamiento jurídico federal: es necesario que los estados federales tengan los recursos para ser política y económicamente viables. De lo contrario no hay manera de pretender lograr un verdadero federalismo. En algún momento habrá que plantear la necesidad de revisar el mapa político argentino. Australia o Canadá con poblaciones y dimensiones territoriales comparables (CFK dixit) tienen la mitad de provincias que las que tenemos nosotros.

    Olegario: Creo que la decisión de agruparse o dividirse debería quedar librada a las legislaturas provinciales. Primero, que cada una recaude por su cuenta. Luego, que vean qué les conviene hacer en un contexto amplio de reformas tales como el libre comercio (beneficia a las productoras de commodities agrícolas), la privatización del subsuelo (estimula la inversión en las provincias mineras y petroleras; es inadmisible que la Nación se meta en Vaca Muerta) y la desregulación de los vuelos internos y la mejora de rutas y el transporte ferroviario de cargas (beneficia a las que están lejos de los puertos).

    Comment by Olegario — agosto 29, 2013 @ 4:22 pm

  2. Jorge, cuando era más joven, me parecía increíble que en algún momento la gente considerara la teoría ptolomeica. Pero, sin ir más lejos, a la gran mayoría de las personas les cuesta imaginarse un sistema diferente al que conocen: cambiar el sistema tributario, abrir la economía, reducir el tamaño del Estado, etc. La estrechez es más seria de lo que creemos y la ¿educación? tiene gran responsabilidad de tal miopía.

    Comment by pablo — agosto 30, 2013 @ 10:58 pm

  3. Dr. Avila: ojalá el próximo presidente formulara una propuesta de reforma impositiva que volviera a convertir al país en una república federal, como la que usted propone. Pero no soy optimista en ese aspecto, desde 1930 hasta la fecha ningún presidente lo intentó. A todos los presidentes les gusta el unitarismo fiscal y a los gobernadores también.

    Comment by Hernán A. — septiembre 15, 2013 @ 9:56 am

  4. Jamas pense que lo iba a ver a la izquierda de Binner

    Cristián: Cuando llegó mi turno dije básicamente lo que está escrito en el post. Me escuchó con atención. Seguramente entendió el argumento. Se nota que es una persona amable.

    Comment by Cristian — septiembre 21, 2013 @ 1:04 am

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