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febrero 13, 2006

Propuesta de Federalismo Fiscal

Filed under: Académica — Jorge Avila @ 4:44 pm

Los dos grandes intentos de estabilización del último cuarto de siglo, la tablita y la convertibilidad, terminaron en tragedia. En ambos casos, el gasto público fue la causa más importante de la devaluación. Para desafiar el paso del tiempo y sobrevivir, el tercer intento exigirá la aplicación de una regla de déficit cero, circunstancia que supone una reforma del Estado. Ahora bien, ¿qué es el Estado? En los grandes números, el Estado a reformar es la suma de las erogaciones de provincias y municipios, o gasto público subnacional. El gasto subnacional representa nada menos que 75% del gasto público que podría ser racionalizado. Excluyo el gasto nacional pues está compuesto primordialmente por jubilaciones e intereses de la deuda, que son rubros no racionalizables.

La pregunta es cómo se hace la reforma en un país federal. Muchos observadores, en su mayoría porteños, han propuesto que el país se regionalice; en otras palabras, que dos, tres o cuatro provincias chicas fusionen partes de sus respectivas administraciones a fin de reducir sus costos de funcionamiento. No comparto esta visión del problema. Es lesiva de las autonomías provinciales, es voluntarista, y es miope en el plano fiscal y en el del desarrollo de las democracias provinciales.

I

A principios del siglo XX regía en nuestro país una clara estructura de imputabilidad fiscal. La Nación financiaba sólo un 5% del gasto público provincial. Este hecho aseguraba un auténtico federalismo fiscal y garantizaba la vigencia del principio de correspondencia. En buen romance, hay correspondencia fiscal cuando existe un vínculo entre las decisiones de gasto del gobierno provincial y el esfuerzo contributivo de los votantes provinciales. La correspondencia fiscal es la llave para una buena gestión del gasto público; sólo ella nos asegura que el gasto no excederá el nivel que los votantes están dispuestos a pagar y nos garantiza que su composición se ajustará a las demandas de la población.

A partir de 1935, pese a la crítica de prestigiosos constitucionalistas, las provincias cedieron potestades tributarias sustantivas a la Nación. Como consecuencia, la Nación pasó a fijar bases de imposición y alícuotas, y a recaudar y coparticipar recursos a las provincias. En la actualidad, más del 60% del gasto público de las provincias reconoce financiamiento nacional, circunstancia más propia de una organización unitaria que de una federal. En casos extremos, como los de Catamarca, La Rioja y Formosa, el 93% del gasto provincial se financia con remesas nacionales. El principio de correspondencia fiscal está quebrado. Sus consecuencias son graves y conocidas por todos.

Magnifica el gasto público provincial. Vivo en Buenos Aires pero vengo de San Juan. En una ocasión, de llegada a la casa de mi madre reparé en una obra de mejora de una plaza cercana a su domicilio. Después de saludarla, le pregunté qué le parecía la obra; me dijo que no estaba al tanto del tema. Le pregunté, entonces, si el gobierno le había cobrado alguna contribución especial; me respondió que no. Volví a la carga; le pregunté si no prefería que el gobierno invirtiera ese dinero en la construcción de un ala nueva en el hospital Rawson o aulas adicionales para la escuela Sarmiento. Entre franca y harta del interrogatorio, ella exclamó: "¡Que mejoren la plaza no más! Total, es plata de Buenos Aires." Sabemos que no es plata de Buenos Aires, ya que la coparticipación federal y los otros fondos comunes que reparte la Nación se alimentan de impuestos recaudados a lo largo y ancho del país; sin embargo, el razonamiento de mi madre es impecable. Ella está al día con sus impuestos, pero no advierte ninguna conexión entre las decisiones de gasto adicional de la provincia y su esfuerzo tributario, y no la advierte porque no existe. La Nación afronta el costo político de recaudar, la provincia recibe el beneficio político de gastar, y el ciudadano mira con indiferencia el ir y venir de fondos. Nada lo incentiva a controlar, indignarse y reclamar una buena gestión del gasto público en su jurisdicción. A caballo regalado no se le miran los dientes.

Reduce el cumplimiento impositivo. La evasión impositiva es muy elevada en nuestro país. Sus causas son varias y complejas, pero el régimen de coparticipación no está exento de culpa. ¿Qué incentivo tiene, por ejemplo, el gobernador de San Juan para colaborar con los inspectores de la AFIP en la detección de evasores, cuando por cada $100 que se recauden gracias a la movilización de su policía y el cierre de negocios locales la provincia recibiría apenas $1,90? (El gobernador hace esta cuenta: $100 multiplicados por 0,57, que es la participación primaria de las provincias, multiplicados por 0.0338, que es la participación secundaria de San Juan, es igual a $1,90.) Con respecto a la Nación, aunque la distorsión de incentivos en este caso es menor, cabe preguntar: ¿no se esforzaría más la AFIP si de cada $100 recaudados la Nación pudiera gastar $100 en vez de los $43 que le asigna el régimen de coparticipación?

Premia el lobby. Con regímenes de distribución de fondos como la coparticipación, existe un poderoso incentivo para que los gobernadores inviertan mucho ingenio, esfuerzo y tiempo en Buenos Aires, en el intento de modificar las reglas de juego a su favor. Un ejemplo en tal sentido es la promoción industrial basada en exenciones de grandes tributos nacionales sujetos a coparticipación, como IVA y Ganancias. De cada $100 que le cuestan las exenciones al país, una provincia como San Juan pierde $1,90 y gana la radicación industrial, y con ella una variedad de beneficios sobre el empleo, la actividad económica y las rentas generales de la jurisdicción. El saldo es netamente favorable a la provincia, y su consecuencia es obvia e inevitable.

Perpetúa las presiones de salvataje. Cuando el gasto público provincial se financia en tan alta proporción con recursos nacionales, la Nación sufre una consecuencia sutil pero recurrente. A los ojos de las provincias, el gobierno nacional se convierte en el responsable último de las caídas de las remesas de fondos, cualquiera fuera su causa. La paradoja es que históricamente la Nación ha asumido tal responsabilidad y ha convalidado los déficit de las provincias. Esta actitud sesga las finanzas provinciales hacia la bancarrota.

Crea un laberinto fiscal. En la actualidad rige un complejo sistema de remesas basado en: a) la coparticipación federal de impuestos, que distribuye la recaudación de los tres principales impuestos nacionales (Valor Agregado, Ganancias e Internos) de acuerdo con ponderadores “mágicos”, después de descontarle una pre-coparticipación para las grandes urbes y otra para el sistema previsional; b) varias coparticipaciones menores y paralelas, que distribuyen otras recaudaciones según criterios ad hoc, y c) aportes del Tesoro Nacional distribuidos en forma discrecional. No existe un criterio único de reparto, ni existe un organismo único que administre el reparto. Nos movemos dentro de un laberinto fiscal que hace imposible que el votante-contribuyente pueda identificar qué nivel de gobierno o cuál organismo estatal es el que gasta o grava y con qué fin. Está rota una relación beneficio-costo indispensable para asegurar la eficiente provisión de bienes públicos.

II

Sobre la base de datos de 1998, el último año normal de la economía argentina, la propuesta consiste en sustituir una suma cercana a $25.000 millones anuales que reciben las provincias por la aplicación de un par de impuestos obsoletos (Ingresos Brutos y Sellos) y en concepto de remesas nacionales (coparticipación federal de impuestos, otros fondos comunes y aportes del Tesoro Nacional), por una recaudación provincial propia de igual monto. Esto requiere tres cosas: a) implementar un nuevo sistema tributario provincial capaz de recaudar $25.000 millones por año de manera eficiente; b) rebajar la presión tributaria nacional, en vista de que la Nación dejaría de remesar fondos a las provincias; c) implementar un nuevo sistema tributario nacional que sea la imagen especular del nuevo sistema provincial.(1)

Con tal fin, proponemos lo siguiente. Primero, dividir el IVA en dos partes; un IVA nacional con una alícuota del 11% y un IVA provincial con una alícuota sugerida del 10%. Segundo, dividir el impuesto a las ganancias por mitades; un Ganancias Empresario, que recaudaría la Nación sobre el excedente empresario, con deducción automática del 100% de la inversión, y con una alícuota del 33%; un Ganancias Personales, que recaudarían las provincias sobre los ingresos laborales exclusivamente con una alícuota progresiva que promediaría el 11,4%; este tributo no gravaría ganancias de capital ni intereses sobre depósitos, rentas o alquileres. Tercero, dividir los impuestos internos y a los combustibles en una fase mayorista, que recaudaría la Nación en fábricas y destilerías, y en una fase minorista, que recaudarían las provincias en supermercados y estaciones de servicio; tanto la Nación como las provincias respetarían las alícuotas presentes.

Los impuestos provinciales serían recaudados separadamente por cada provincia. Que las provincias afronten el costo político de recaudar sus propios impuestos no es un detalle menor; por el contrario, es esencial para asegurar la vigencia del principio de correspondencia fiscal. La tabla que sigue ilustra cómo lucirían las finanzas nacionales y provinciales con la reforma en funcionamiento.

III

Por diseño, la completa descentralización que proponemos no alteraría el déficit fiscal de la Nación ni el del conjunto de las provincias. Pero cuando se evalúa su impacto en forma desagregada, salta a la vista un amplio abanico de desequilibrios. Desde un superávit equivalente al 150% del gasto provincial en la Ciudad de Buenos Aires, hasta déficits cercanos al 75% en jurisdicciones como Catamarca, La Rioja y Formosa. Con los niveles de gasto público de 1998 y aplicando las alícuotas sugeridas para los nuevos impuestos, surgirían tres grupos de provincias: el superavitario (Ciudad de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza), el neutro (La Pampa, San Luis, Río Negro, Neuquen, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) y el deficitario (todo el arco norte del país, desde San Juan hasta Entre Ríos, pasando por Jujuy y Misiones). Según nuestras proyecciones, el grupo superavitario acumularía un sobrante de $5.000 millones por año, en tanto el grupo deficitario incurriría en un faltante de igual magnitud.

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IV

La implementación de la propuesta nos obligaría a crear dos nuevas instituciones. Por un lado, deberíamos adoptar un nuevo sistema de transferencias interprovinciales, con el fin de hacer viable política y financieramente la reforma. Por el otro, deberíamos poner en funcionamiento un nuevo organismo, el fideicomiso federal, a fin de que el nuevo sistema de transferencias sea una promesa jurídicamente creíble.

El cálculo de las transferencias saldría de la siguiente fórmula:

(Gasto provincial per cápita promedio – Recaudación potencial per cápita de X) * Población de X

Es decir, la transferencia a la provincia deficitaria X sería igual a la cantidad de habitantes de la provincia multiplicada por la diferencia entre el gasto público provincial promedio del país y la recaudación potencial por habitante en la provincia X. La fórmula es equitativa, ya que si la provincia X gastara más que el promedio nacional, la transferencia no convalidaría tal política, y si gastara menos que el promedio la transferencia haría posible que elevara su gasto hasta el promedio. Incentiva el esfuerzo recaudatorio, puesto que si la provincia X recaudara menos que su recaudación potencial, la transferencia no convalidaría tal política, y si recaudara más que la recaudación potencial la transferencia le permitiría reducir su presión tributaria. Respeta el principio de correspondencia fiscal; como el monto de la transferencia es fijo, todo gasto adicional de la provincia X debería cubrirse con una mayor recaudación propia. Por último, las transferencias son autoextinguibles; las provincias  muy pobres las recibirían por décadas, pero las no tan pobres las recibirían durante un período no tan largo.

Esta fórmula combina aspectos de la experiencia canadiense, en cuanto al tratamiento de la equidad, y de la experiencia alemana, en cuanto consagra un sistema horizontal, entre provincias con superávit y provincias con déficit, sin la mediación de la Nación.

El fideicomiso federal juega en la descentralización tributaria un papel tan crucial como el sistema de transferencias horizontales. La Nación quedaría al margen del nuevo organismo, operativa y financieramente. La idea es aislarla de las presiones de salvataje tan frecuentes en nuestra historia. El fideicomiso estaría integrado por representantes de todas las provincias, calcularía y revisaría periódicamente el monto de las transferencias, y garantizaría que las transferencias sean prioritarias en los presupuestos de las provincias con superávit, que estas provincias no sean objeto de exigencias mayores que las pactadas y que no hayan gravámenes confiscatorios. En casos límite, las provincias que no cumplieran las normas podrían ser expulsadas del nuevo acuerdo federal y quedarían inhabilitadas para recaudar los nuevos tributos.

V

Nuestra propuesta no demanda una reforma constitucional. La constitución nacional de 1994 autoriza el régimen de coparticipación federal de impuestos, pero no lo impone. En consecuencia, para la adopción de la propuesta bastaría que el Congreso sancionara una ley convenio y que las legislaturas provinciales adhirieran a ella.

Cabe reflexionar, por último, sobre el profundo cambio organizativo que promovería nuestra propuesta de descentralización. En el presente, todas las jurisdicciones, salvo la Ciudad de Buenos Aires, reciben transferencias de la Nación. Con nuestra propuesta, las doce jurisdicciones más ricas del país, que suman el 75% de la población y el 86% del PBI, pasarían a moverse en un contexto de autonomía tributaria, independencia financiera y correspondencia fiscal. Y las doce jurisdicciones más pobres, si bien seguirían dependiendo de transferencias, también pasarían a moverse en ese contexto de autonomía tributaria y de respeto del principio de correspondencia fiscal, puesto que los aumentos del gasto público deberían cubrirse con similares aumentos de la recaudación propia. En suma, esta propuesta busca acercar nuestra organización fiscal federal al tipo de organización vigente en países definidamente federales como EEUU, Suiza o Canadá. En otras palabras, pretendemos que las legislaturas recuperen funciones elementales tales como el examen y la discusión de los impuestos y el gasto provincial, y que en este proceso la regionalización surja naturalmente como una posibilidad.

(En julio de 2009 volví a escribir sobre el tema. Para leer un extracto de lo que pienso ahora, haga click aquí.)

(1) La propuesta fue desarrollada en colaboración con Enrique Bulit Goñi, Oscar Libonatti, Horacio Piffano y Mario Salinardi, por encargo del Consejo Empresario Argentino. Por detalles, consulte el libro Propuesta de Federalismo Fiscal publicado por el CEA en noviembre de 2000.

7 Comments »

  1. Sr. Ávila, no caben dudas de que la actual centralización impositiva, reflejada en el sistema de coparticipación "federal" de impuestos, provoca el empobrecimiento de las provincias y, por que no, de los municipios; a costa del enriquecimiento del gobierno federal. Estoy de acuerdo con su propuesta de federalismo fiscal. De todos modos, me gustaría saber su opinión acerca de otra propuesta que, si bien apunta a resolver el problema de la centralización impositiva, consiste en lo siguiente: -Únicamente los municipios podrán cobrar los impuestos. A su vez, las municipalidades coparticiparán una porción fijada de sus recaudaciones de impuestos a las provincias y éstos a su vez coparticiparán un porcentaje a la Nación para financiar aquello que no se puede descentralizar. De esta manera, se invierte la actual pirámide centralizadora y el sistema coparticipación queda configurado de esta manera: Municipios–>Provincias–>Nación. -La Corte Suprema deberá establecer que la sumatoria de impuestos municipales o que la sumatoria de los impuestos que cobra cada municipio no sean confiscatorias.

    Andrés: El espíritu de su propuesta es análogo al de la mía. Algunos economistas especializados en finanzas públicas formularon, allá por 2002-2003, una propuesta similar a la suya, en respuesta a mi propuesta. Creo que una completa descentralización hacia los municipios mejoraría la situación de los tres niveles de gobierno (por ejemplo, el gobierno nacional se vería obligado a gastar menos caprichosamente: el municipio de Venado Tuerto seguramente no estaría de acuerdo con las transferencias a los piqueteros que abruman a la ciudad de Buenos Aires o con los subsidios al consumo de energía y el transporte en el Gran Buenos Aires). Pero su propuesta tiene un aspecto que juega en contra, hasta donde yo entiendo: el financiamiento del gobierno nacional en rubros básicos, tales como deuda, defensa o relaciones exteriores, quedaría sujeto al arbitrio y la coordinación de miles de municipios. Por esta razón, propongo que cada nivel de gobierno (Nación, Provincias y Municipios) tenga su propio financiamiento; en otras palabras, que recaude por su propia cuenta sus impuestos.

    Comment by Andrés — enero 30, 2007 @ 3:11 pm

  2. Sr. Ávila, gracias por contestar mi comentario. La idea que comenté en el comentario anterior y que consiste en que los municipios sean los únicos autorizados a cobrar impuestos es buena, pero también choca con otro inconveniente: de un gigantesco monstruo tributario existente a nivel nacional pasaríamos a tener 1000 y pico de estos monstruos. Yo prefiero la propuesta de que cada uno de los tres niveles de gobierno (Nación, provincias, municipios) recaude los impuestos necesarios para financiar sus gastos. Pero me gustaría que, por ejemplo, los municipios recauden y luego transfieran a las provincias los impuestos provinciales y que las provincias recauden y luego transfieran a la Nación los impuestos nacionales. Al mismo tiempo, el Gobierno Federal debería tener prohibido cobrar más de dos impuestos nacionales. En mi opinión, la Nación debería cobrar nada más que uno o dos impuestos a nivel nacional (por ejemplo, parte de IVA y Ganancias Personales) y el resto que quede librado a las provincias y a los municipios.

    Comment by Andrés — febrero 1, 2007 @ 12:12 am

  3. Sr. Ávila, ¿Sería viable implementar la siguiente propuesta? "Los municipios recaudarán y transferirán a las provincias los impuestos provinciales y nacionales. Luego las provincias transfieren a la Nación los impuestos nacionales". Esta propuesta es complementaria con el establecimiento de un sistema de correspondencia fiscal para las provincias y/o municipios.

    Andrés: Esa propuesta tiene un inconveniente serio. Transforma a la Nación en rehén de los municipios, que son muchísimos. Una fracción importante de ellos puede sentirse tentada a practicar una política de free riding (postergar indefinidamente su aporte al financiamiento de los gastos nacionales en la expectativa de que el resto de los municipios sí lo haga). Esa propuesta equivale a moverse al extremo opuesto del actual. Recuerde que por algo la Constitución de 1853 reservó a la Nación la recaudación de los gravámenes sobre el comercio exterior.

    Comment by Andrés — junio 6, 2007 @ 2:19 am

  4. Sr. Ávila, ahora cambié de idea: yo soy partidario de simplificar fuertemente el sistema impositivo argentino para que la Nación cobre solamente a nivel federal un IVA de un 12%, por ejemplo, y dejar librado a las provincias el resto de los aspectos tributarios mediante la devolución a las mismas de la autonomía fiscal. Pero quiero hacer las siguientes preguntas: 1) Mi propuesta, ¿Es viable de aplicar en el futuro? Ojo, no digo ahora, sino a largo plazo. 2) ¿Está de acuerdo con la idea de que la Nación cobre no más de dos impuestos a nivel nacional y que se deje librado a las provincias el resto de los aspectos tributarios mediante la devolución a las mismas de la autonomía fiscal?

    Andrés: Antes de que fuera su propuesta, fue la mía. A tal punto que escribí en 1999 un libro (en colaboración con varios especialistas) en el que desarrollé la idea, analicé sus implicancias financieras y constitucionales e hice una propuesta que presenté en gran cantidad de foros, diarios y programas de radio y TV. ¿Cómo no me va a parecer viable? Claro que lo es, en la medida que cuente con el apoyo del presidente de la Nación y varios gobernadores.

    Comment by Andrés — agosto 30, 2007 @ 10:16 pm

  5. Dr. Ávila, no sé si estará de acuerdo conmigo, pero a mi entender el Impuesto a las Ganancias debería ser recaudado en las dos variantes que propone (Empresario y Personas Físicas) por las Provincias, porque en realidad las contribuciones directas, por mandato constitucional, deberían ser impuestas por las provincias, aunque el inciso 2º del artículo 75 de la Constitución dice: "(…) Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. (…)" En este caso la Nación no los está recaudando por tiempo determinado, por eso me parece que el Impuesto a las Ganancias a nivel nacional y permanente me parece inconstitucional. ¿No podríamos dejar que a la Nación le corresponda solo el IVA y/o también los impuestos internos y combustibles fase mayorista?

    Andrés: Tu idea no es mala. No la propuse por una cuestión de financiamiento del gasto nacional. Una cosa es pensar en el aire y otra muy distinta es armar una estructura tributaria que permita recaudar la plata que hace falta para cubrir las erogaciones nacionales, sin recurrir al impuesto al cheque, al impuesto inflacionario ni a las retenciones.

    Comment by Andrés — julio 18, 2008 @ 2:46 am

  6. Dr. Ávila, por empezar, gracias por responder mi comentario. Desde ya entiendo su punto de vista, pero quiero hacer esta consulta: Dado que por tratarse de una contribución directa, ¿No sería bueno transferir en su totalidad (ganancias de empresas y de personas), aunque sea paulatinamente, el Impuesto a las Ganancias a las provincias, al mismo tiempo que se transfieren funciones del gobierno federal a las provincias (por ejemplo, se transfieren a las provincias las universidades nacionales y aquellos hospitales y escuelas nacionales)? De todos modos, yo estoy a favor de mantener en la órbita de la Nación el IVA y los impuestos internos y combustibles en su fase mayorista.

    Andrés: Como te señalé, propongo Ganancias empresarias a nivel nacional por una cuestión de mejor coordinación de la administración del tributo y por necesidades de financiamiento del gasto público nacional. Si éste se pudiera bajar por medio de transferencias de funciones a las provincias y municipios, habría que transferir gravámenes de la Nación a las jurisdicciones subnacionales. Ahí entraría el traspaso de Ganancias empresarias, aun cuando afronte problemas de coordinación.

    Comment by Andrés — julio 22, 2008 @ 2:43 am

  7. Tampoco hay que olvidar que el actual Impuesto a las Ganancias (antes llamado Impuesto a los Réditos) fue creado a comienzos de la década de 1930 como un gravamen temporario, el cuál está permitido en la Constitución nacional, dado que se trataba de un tributo directo con vigencia temporaria.

    Comment by Andrés — julio 22, 2008 @ 2:46 am

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