La Argentina es el problema. El mundo es la solución.

marzo 30, 2007

Cruz fiscal y política

Filed under: Gráfica — Jorge Avila @ 6:15 pm

Sigue otro gráfico clave para entender la estructura económica y política argentina. Los fondos que gira el Poder Ejecutivo Nacional financian 64 centavos de cada peso que gastan las provincias. La coparticipación federal de impuestos es el más importante de ellos. A ésta se suma un frondoso enramado de fondos menores: vivienda, tabaco, educación, infraestructura, desarrollo regional y desarrollo eléctrico del interior, más los eternos y muy discrecionales aportes no reintegrables del Tesoro Nacional.

El gráfico muestra el grado de dependencia de las provincias respecto del PEN. ¡Cómo no entender que los legisladores formoseños se fijaran sueldos de 16.000 dólares por mes en la década de 1990, cuando la Nación cubre el 94% de los gastos de la provincia! ¡Cómo no entender la tendencia de los votantes sanjuaninos a elegir gobernadores de excelente relación con el Presidente de la Nación, cuando la Nación cubre el 88% de los gastos del estado provincial! De la misma forma que las retenciones a las exportaciones agravaron el cuadro de desprotección que sufre el sector agropecuario y agroindustrial desde 2002, los "fondos fiduciarios" que maneja el PEN desde 2003 agravaron el cuadro de sometimiento de las provincias.

Esta es la cruz del problema fiscal y político argentino. Que los impuestos se recauden en otra parte es la raíz de la ineficiencia del gasto provincial y del vergonzoso dominio que ejerce el presidente de la Nación sobre los gobernadores. Nuestro federalismo es del pico para afuera. Tenemos en los hechos un país unitario, consentido tácitamente por la mayoría de los gobernadores.

Preparé el gráfico en base a datos de S. Saiegh y M. Tommasi (1998): “Argentina’s Federal Fiscal Institutions: A Case Study in the Transaction-Cost Theory of Politics”, Universidad de San Andrés, mimeo. Haga click aquí para leer un tratamiento más amplio del tema.

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13 Comments »

  1. Estimado Jorge, Tengo entendido que la idea de la coparticipacion federal es compensar el hecho de que algunas provincias son mas ricas y producen mas que otras. Si cada provincia tuviese un presupuesto acorde a lo que produce, entonces tendriamos tres o cuatro provincias muy ricas y otras muy pobres (caso Formosa o La Rioja, que no producen tanto). Si se aplicara la propuesta suya, se tendria en cuenta este problema? Por otra parte, el PEN gira a las provincias una suma fija, que es independiente del partido politico que gobierna. Es realmente este fondo susceptible de manipulacion politica, o de todas maneras el gobierno nacional tendria que girarlo? son solo dudas que tengo, mas que objeciones.

    Cristián: 1) El objetivo del régimen de coparticipación es triple: aprovechar economías de escala en la recaudación de gravámenes; evitar la múltiple imposición, y redistribuir ingresos desde las jurisdicciones ricas a las pobres. 2) Mi propuesta contempla, por supuesto, el aspecto redistributivo. Si no lo hiciera, no sería viable en el plano político ni en el financiero. 3) El PEN no gira sumas fijas sino proporciones fijas; o sea, los montos absolutos varían con la recaudación. Esto vale para la coparticipación, el FONAVI y algunos otros fondos. Por cierto, los aportes del Tesoro y los nuevos fondos fiduciarios son enteramente discrecionales. 4) El problema, incluso respecto de los fondos de giro automático, es que una diferencia política o personal entre el gobernador y el PEN podría demorar los giros y complicar terrible y peligrosamente el pago de sueldos de la administración provincial. ¿Qué gobernador se anima a discrepar con el PEN en este contexto fiscal? Un loco, que terminaría entregando el gobierno a opositores aliados al PEN.

    Comment por Cristian — marzo 30, 2007 @ 7:07 pm

  2. Doctor Ávila: Estoy de acuerdo con que vivimos un unitarismo de facto, donde las ineficiencias del gasto público provincial y la coacción del PEN hacia las provincias están instaladas. Ahora bien, considero que muchos de estos problemas se resolverían de cumplirse con el mandato constitucional que exige a los legisladores la sanción de una ley de coparticipación federal, con criterios de distribución razonables y justos (se ve que no conocen el texto). Es cierto que el hecho de que los impuestos se recauden en un nivel distinto al de su ejecución constituye una fuente de ineficiencia en el gasto provincial, pero si todos los impuestos fuesen recaudados por las provincias nos encontraríamos con que algunas no podrían hacer frente al financiamiento de ciertos bienes públicos básicos,como salud, educación, etc. Es decir, una ley de coparticipación bien lograda puede lograr ciertos incentivos a que las provincias sean responsables en sus gastos mientras que permite la prevalencia de cierta distribución territorial de los recursos. Me gustaría saber si está usted de acuerdo con esta visión. Gracias.

    Patricio: El problema de coparticipación es la misma coparticipación. Aun cuando las provincias tuvieran el mismo tamaño económico o base imponible, proliferaría el dispendio. Justamente porque el votante-contribuyente local "siente" que la plata viene de Buenos Aires, como escribí en la propuesta de federalismo fiscal de cite en el post.

    Comment por Patricio Lagger — marzo 30, 2007 @ 7:23 pm

  3. “…pero si todos los impuestos fuesen recaudados por las provincias nos encontraríamos con que algunas no podrían hacer frente al financiamiento de ciertos bienes públicos básicos, como salud, educación, etc.”. Si se llevase adelante una reforma de federalismo fiscal esto ocurría tan solo en un inicio, con lo cual toda reforma tendría que atender esta circunstancia. (Dr. ¿podría explicar puntualmente cómo atendería su propuesta este “gap” en las necesidades de financiamiento de corto plazo en las provincias pobres una vez implementada la reforma?) Caso contrario, yo creo que con el tiempo se produciría un éxodo de habitantes (o de su descendencia) de las provincias pobres a las más ricas, reduciéndose en consecuencia la demanda de gasto en salud/educación por habitante. Además que las provincias pobres no puedan ser “rescatadas” con dineros de otras provincias más ricas obligaría a las primeras a re-evaluar la forma en cómo gastan su presupuesto, cargándose sobre las espaldas de cada gobernador el costo de no darle prioridad a los gastos en educación y salud por sobre otros proyectos estatales que bien podrían ser provistos por el sector privado (eliminando de paso las corruptelas asociadas al gasto estatal). Se reduciría por ejemplo el incentivo a ampliar la planta de empleados del estado de manera demagógica y con fines electoralistas, ya que no se contaría con los recursos suficientes (o haría falta detraerlos de otros usos) para hacer frente a estas erogaciones. En definitiva, la escala de preferencias del gobernador en cuanto al uso de fondos públicos se tendería a “alinear” con las de los habitantes de su provincia, ya que cualquier desviación se traduciría en malestar social, y en recriminaciones hacia las gestiones de gobierno provinciales. Yo creo, no obstante, que el primer paso para emprender una reforma que ataque el problema de raíz es romper con una manera de pensar que cree que la necesidad genera “derechos” y que la mayor holgura económica genera “obligaciones”. Dr., ¿está usted de acuerdo con esta última observación?

    Mariano: 1) No creo que la necesidad genere derechos ni que la holgura genere obligaciones. Creo, sin embargo, que una fuerte disparidad en la distribución del ingreso desestabiliza el orden social y que esta posibilidad, a la larga, repercute negativamente sobre el crecimiento económico de un país. 2) No creo que haga falta una revolución cultural que elimine aquellas falsas percepciones para, recién después, implementar una reforma de fondo del régimen fiscal federal. 3) Desarrollé la propuesta para administrar aquel gap transitorio en Propuesta de Federalismo Fiscal, un libro que publicó el Consejo Empresario Argentino en 2000. En la 4ª sección de un post del mismo nombre encontrarás una síntesis al respecto.

    Comment por Mariano Muruzábal — marzo 31, 2007 @ 7:09 pm

  4. Dr. La pregunta del millón, para mí, es cómo los gobernadores permitieron perder más y más poder y hacerse tan dependientes. En la práctica, se han transformado en empleados del PEN. ¿Cómo pueden ser tan tontos? Muchas gracias.

    Fabiana: La respuesta está a flor de piel. El sometimiento tiene sus encantos. Por ejemplo, si la presión tributaria aumenta, el malo es el gobierno nacional que está allá lejos, en Buenos Aires. Y si aumenta el gasto (las dádivas, el empleo público, las obras públicas, las inauguraciones), el bueno es el gobernador, que está a la vuelta de la esquina. La consecuencia de esta asimetría es el exceso y la ineficiencia del gasto provincial.

    Comment por Fabiana — marzo 31, 2007 @ 10:11 pm

  5. No caben dudan de que esta es una muestra más de por qué se debe derogar el Sistema de Coparticipación Unitaria (no Federal) de Impuestos e implantar la correspondencia fiscal para las provincias y, ¿por qué no?, en los municipios. Sr. Ávila, sobre este tema, le quiero hacer estas preguntas: 1) ¿Sería posible la "feudalización" (recordar el caso de Saadi en Catamarca para nombrar alguno) de algunas provincias en caso de que exista autonomía fiscal (correspondencia fiscal) para las provincias? 2) He escuchado que este sistema de coparticipación es responsable del crecimiento poblacional desproporcionado del Gran Buenos Aires a partir de 1935. ¿Es realmente cierto esto? 3) Habiendo correspondencia fiscal para las provincias, ¿podrían las mismas financiar sus enormes e ineficientes burocracias públicas?

    Andrés: 1) No sé qué significa el término "feudalización" en el contexto actual de las provincias argentinas. Pero creo, en principio, que no. Con correspondencia fiscal, el costo político de la recaudación recaería sobre las espaldas del gobernador y el electorado provincial evaluaría con especial cuidado la calidad de los servicios recibidos en contrapartida. La ineficiencia y el uso indebido de fondos observarían límites más estrechos. 2) Adjudicaría ese fenómeno al proteccionismo comercial. Este favoreció a la industria radicada en el Gran Buenos Aires en detrimento de la producción agropecuaria y agroindustrial radicada en el Interior. El proteccionismo es unitario; el libre comercio, federal. La coparticipación de impuestos ha jugado en sentido opuesto, redistribuyendo recursos desde la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires hacia el Interior. 3) No. Si se emperraran en hacerlo deberían elevar aumentar los impuestos locales y descuidar la calidad y cobertura de los servicios de salud, educación, vialidad y otros que prestan. Lo primero promovería una emigración de inversiones y personas hacia provincias bien administradas y lo seguno, el reclamo de los votantes-contribuyentes.

    Comment por Andrés — abril 5, 2007 @ 3:47 pm

  6. El término "feudalización" en el contexto actual de las provincias se refiere a la combinación de concentración política, control de la prensa y de los tres poderes de los Estados Provinciales. Dicho en criollo, "feudalización" hace referencia a gobernadores o políticos provinciales que manejan sus provincias como si fueran patrones de estancia. Ahora, respecto al Gran Buenos Aires, dada su superpoblación en detrimento del Interior despoblado, quiero hacerle algunas preguntas, si bien pueden ser difíciles de contestar: -¿Cómo se puede lograr la descongestión o disminución de la población del Gran Buenos Aires (y de los demás grandes centros urbanos del país) en beneficio del Interior? -¿No sería bueno, para fortalecer el federalismo, que el centro político del país esté en otra ciudad separada del centro económico (Buenos Aires) nacional? -¿Puede la Nación otorgarles la autonomía fiscal a los municipios? ¿O eso es función de cada provincia?

    Andrés: 1) Favoreciendo las condiciones de producción en el Interior. Este produce básicamente commodities. Necesita buenos caminos; buena telefonía; buenos puertos; camionetas, camiones, tractores y autos baratos; agroquímicos baratos, una política de cielos abiertos que abarate y aumente la cantidad de vuelos que unen a las ciudades y pueblos del Interior con Rosario, Buenos Aires y Bahía Blanca. O sea, a) hace falta libre comercio para mejorar el precio relativo de las commodities y los productos agroindustriales respecto de los productos de la industria concentrada en el Gran Buenos Aires, y b) buenos servicios públicos. 2) Me gusta la idea. Al trasladar la Capital Federal a ciudades como La Pampa o Río Cuarto o Villa Mercedes, se crearía otro gran centro poblacional, con mucha actividad económica, y se desinflarían simultáneamente la Ciudad de Buenos Aires y la Pcia. de B. A. 3) Es función de cada provincia. Una vez descentralizada la recaudación impositiva a las provincias, cada provincia seguramente evaluaría la conveniencia de dar el próximo paso.

    Comment por Andrés — abril 9, 2007 @ 2:42 am

  7. Sr. Ávila, antes que nada disculpe que vuelva a insistir con el mismo tema, pero es un asunto que me interesa mucho. El establecimiento de un sistema de correspondencia fiscal para las provincias (en reemplazo del Sistema de Coparticipación Federal), ¿Puede ayudar, en parte o mucho, a lograr la descongestión o disminución de la población del Gran Buenos Aires?

    Andrés: Como primera aproximación al tema, creo que no necesariamente. En el corto plazo, una provincia como Buenos Aires continuaría transfiriendo fondos a las provincias pobres. O sea que tanto las provincias pobres como las ricas seguirían disponiendo en los primeros años de iguales recursos. Hasta acá, entonces, no habría motivos para esperar una descongestión poblacional. Pero como los fondos serían de monto fijo y se extinguirían con el paso del tiempo, las administraciones de todas las provincias experimentarían presiones para mejorar la eficiencia del gasto público y las condiciones de vida de la población. Si este proceso puede ayudar o no a la descongestión es un tema abierto, al menos para mí. Reitero, donde sí veo potencial a tales efectos, es en el libre comercio.

    Comment por Andrés — abril 9, 2007 @ 10:09 pm

  8. Estimado Jorge: 2 cosas, y quizá el gráfico sea viejo, pero la provincia de Santa Fe no depende de la Nación, sino que al contrario buena parte de los recursos de la Nación provienen de la provincia de Santa Fe, es decir que no lo considero válido, ya que la Nación es una máquina de succionar riqueza que no retorna como debería. El otro tema es que para solucionar esto decidimos cortar esto y supongamos que de acá a 20 años el proceso llega al equilibrio… Pregunto: ¿qué hacemos con los millones de personas que en el medio no tienen para subsistir? ¿Los deportamos a todos a la Capi?

    Naírda: En efecto, el gráfico es viejo. Refleja el estado de situación hasta 1998. Después vino la devaluación y las retenciones, que gravan especialmente a los exportadores de soja y cereales de Santa Fe. En cuanto al problema de financiamiento de las provincias pobres en la transición, por favor, léa el post Propuesta de Federalismo Fiscal, sección IV.

    Comment por naírda — abril 11, 2007 @ 3:43 pm

  9. Sr Ávila, ahora que me estaba acordando, creo que otra medida que puede ayudar a la descongestión del Gran Buenos Aires y otras áreas urbanas superpobladas del país, además de la del libre comercio, es la CONSAGRACIÓN DE LA PROPIEDAD DEL SUBSUELO PARA EL DUEÑO DE LA SUPERFICIE. ¿Por qué digo esto? Porque muchas o varias provincias con poco o ningún potencial agrícola, pero sí con gran potencial minero podrían despertar sus riquezas dormidas después de tanto estatismo sobre el subsuelo. Creo que en este sentido usted se sentiría identificado con su provincia natal, San Juan (yo soy porteño). ¿O me equivoco?

    Andrés: Meir Zylbergerg, justamente, me abrió los ojos en este tema. Comparto plenamente su sugerencia. La propiedad privada del subsuelo eliminaría inseguridad jurídica en la explotación minera y garantizaría un mayor flujo de inversión sobre todo en las provincias andinas.

    Comment por Andrés — abril 25, 2007 @ 1:19 am

  10. Jorge, Cómo se habrá visto afectada esta distribución de recursos, considerando que los subsidios al transporte, consumo electrico residencial, gas residencial, etc., está mayoritariamente concentrado en CBA y Pcia Buenos Aires? Como no he encontrado datos, tal vez esta es una pregunta retórica.

    Diana: Es una pregunta muy práctica. No tenemos evaluaciones del tema todavía. Pero como esos subsidios, que oscilan entre 2000 y 3000 millones de dólares anuales, se vuelcan a la ciudad de Buenos Aires y al Gran Buenos Aires para aplacar el aumento del índice de precios de esta región, que es el que se ve, se habría producido en los últimos años una redistribución hacia esta región que es históricamente la dadora de fondos al resto del país. Por el contrario, una provincia como Santa Fe, de donde proviene gran parte de la recaudación de retenciones a las exportaciones de soja y cereales, ha quedado peor que antes. ¡Qué embrollo!

    Comment por Diana Mondino — junio 25, 2007 @ 9:22 am

  11. Sr. Ávila, recién me estaba preguntando si el establecimiento de un sistema de correspondencia fiscal para las provincias ayudaría a disminuir la pobreza en distritos como en Formosa, que siempre fue pobre. ¿O de qué manera se podría solucionar el drama de la probreza endémica en ese distrito y en otros como en Santiago del Estero, por ejemplo, para citar otro? Desde ya reconozco que esta pregunta puede ser de difícil contestación. También estaba pensando lo siguiente: dado que es la Nación la que reparte y como los gobernadores provinciales recaudan y pueden hacer lo que se les canta, prácticamente, con el fin de crear estructuras clientelísticas-partidarias, ¿Sería esto posible si existiese un sistema de Correspondencia Fiscal para las provincias? Porque en este caso los gobernadores sí tendrían que rendir cuentas de sus gastos frente a los contribuyentes, a diferencia de lo que pasa ahora.

    Andrés: Ud. ya tiene la respuesta. El objetivo primario de un sistema de correspondencia fiscal es obligar al gobernador a rendir cuentas a la Legislatura y, por extensión, a los votantes y contribuyentes de la provincia. Es decir, obligarlo a justificar en que gastó o piensa gastar cada peso de impuestos cobrado. Ergo, la eficiencia del gasto provincial debería aumentar, lo mismo que la calidad de vida en la provincia. Desde luego, Ud. no puede esperar que esta sóla reforma transforme a provincias como Formosa o Chaco en oasis de properidad. Creo que un Tratado de Libre Comercio las ayudaría mucho, porque privilegia las producciones agrícola, ganadera, forestal, pesquera, etc. E incluso así podrían seguir siendo pobres, aunque seguramente menos pobres que ahora.

    Comment por Andrés — septiembre 18, 2007 @ 12:46 am

  12. ¿No es casualidad que, en los países con grandes riquezas minerales, demagogia populista y colectivización del subsuelo vayan de la mano?

    Andrés: No sabría decirlo. En la Inglaterra de abundantes reservas de carbón de hace 150 años eso no pasó. No hubo populismo, aunque no sé si el subsuelo era privado. Creo que tampoco se vio en Alemania, EEUU o Japón.

    Comment por Andrés — septiembre 4, 2008 @ 6:07 pm

  13. Dr. Ávila, en realidad me refería a lo que sucede en países con potencial minero enorme, pero desaprovechado, producto de la colectivización (que el Estado sea dueño) del subsuelo. Voy es a lo siguiente: por ejemplo, un día el gobierno "X" decide concesionar a una empresa "Y" un área en donde hay, por ejemplo, petróleo y gas sin explotar. Pero resulta que en ese territorio habitan personas que, aunque no tengan título de propiedad sobre el subsuelo de la tierra donde habitan (porque el subsuelo es del Estado), las mismas van a pensar que esa empresa malvada les va a robar algo que según ellos les pertenece (aunque eso no pase en la práctica) y por eso van a estar en contra de la inversión privada en ese territorio. Un ejemplo de lo que mencioné lo cuenta Álvaro Vargas Llosa en su artículo "El petróleo de los campesinos" http://www.elindependent.org/articulos/article.asp?id=2307. Y otro ejemplo ocurre acá en Argentina con los mapuches y el yacimiento petrolífero de Loma de la Lata. Distinto sería si esas personas que tienen dominio sobre la tierra en que habitan, también tuviesen propiedad de su subsuelo.

    Andrés: Muy de acuerdo. Lo entiendo especialmente porque nací en una provincia minera. Recuerde, además, que las primeras explotaciones petroleras fueron privadas, hasta que el gobierno intervino y las trabó. Luego Mosconi fundó YPF, que monopolizó el mercado hasta las privatizaciones de Menem.

    Comment por Andrés — septiembre 5, 2008 @ 1:15 pm

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