La Argentina es el problema. El mundo es la solución.

febrero 10, 2006

Propuesta de Federalismo Fiscal

Filed under: Periodística — Jorge Avila @ 7:23 pm

PUBLICADO EN CLARIN, DOMINGO 30 DE SEPTIEMBRE DE 2001

A principios del siglo XX la Nación financiaba un 5% del gasto público provincial. Este hecho aseguraba un auténtico federalismo fiscal y garantizaba la vigencia del principio de correspondencia. Hay correspondencia fiscal cuando existe un estrecho vínculo entre las decisiones de gasto adicional del gobierno y el esfuerzo contributivo adicional de los votantes.

A partir de 1935, las provincias cedieron potestades tributarias sustantivas a la Nación y ésta pasó a fijar bases de imposición y alícuotas, y a recaudar y coparticipar recursos a las provincias. En la actualidad, más del 60% del gasto público de las provincias reconoce financiamiento nacional, circunstancia más propia de una organización unitaria que de una federal. El quiebre del principio de correspondencia tiene graves consecuencias.

Magnifica el gasto público provincial. Viajo cada tanto a San Juan para visitar a mi madre. En una ocasión, reparé en una obra de mejora de una plaza cercana a su casa. Le pregunté qué le parecía, pero ella no estaba enterada. Le pregunté, entonces, si el gobierno le había cobrado alguna contribución especial, y me dijo que no. Le pregunté si no habría preferido que el gobierno invirtiera ese dinero en la ampliación del hospital Rawson, por ejemplo. Harta del interrogatorio, exclamó: ¡Qué importa, que mejoren la plaza no más! ¡Total, es plata de Buenos Aires! No es plata de Buenos Aires. La coparticipación federal y los otros fondos comunes que reparte la Nación se alimentan de impuestos recaudados en todo el país. Sin embargo, el razonamiento de mi madre es impecable. Ella está al día con sus impuestos, pero no advierte ninguna conexión entre las decisiones de gasto adicional de la provincia y su esfuerzo tributario, y no la advierte porque no existe. La Nación afronta el costo político de recaudar, la provincia recibe el beneficio político de gastar, y nada incentiva al ciudadano a interesarse en la gestión del gasto público de su jurisdicción.

Reduce el cumplimiento impositivo. Las causas de la evasión son muchas y complejas, pero el régimen de coparticipación no está exento de culpa. Por caso, ¿qué incentivo tiene el gobernador de San Juan para colaborar con la AFIP en la detección de evasores, cuando de cada $100 que se recauden gracias a la movilización de su policía y el cierre de negocios locales la provincia recibiría apenas $1,90? Ninguno. (El gobernador hace esta cuenta: $100 multiplicado por 0,57, que es la participación primaria de las provincias, multiplicado por 0.0338, que es la participación secundaria de San Juan, es igual a $1,90.)

Premia el lobby. Con fondos comunes como la coparticipación existe un poderoso incentivo para que los gobernadores inviertan mucho ingenio, esfuerzo y tiempo en Buenos Aires, en el intento de modificar las reglas de juego a su favor. Un ejemplo en tal sentido es la promoción industrial basada en exenciones de tributos sujetos a coparticipación, como IVA y Ganancias. De cada $100 que le cuestan las exenciones al país, una provincia como San Juan pierde $1,90 y gana la radicación industrial, y con ella una variedad de beneficios sobre el empleo, la actividad económica y las rentas generales de la jurisdicción. El saldo es abrumadoramente favorable a la provincia, y su consecuencia es obvia e inevitable.

Nuestra propuesta consiste en sustituir una suma cercana a $25.000 millones anuales que reciben las provincias por la aplicación de un par de impuestos obsoletos (Ingresos Brutos y Sellos) y sobre todo en concepto de remesas nacionales (coparticipación federal de impuestos, otros fondos comunes y aportes del Tesoro Nacional), por una recaudación provincial propia de igual monto. Esto requiere tres cosas: crear un nuevo sistema tributario provincial capaz de recaudar $25.000 millones por año de manera eficiente; bajar la presión tributaria nacional, dado que la Nación dejaría de remesar fondos, e implementar un nuevo sistema tributario nacional que guarde relación con el nuevo sistema provincial.[1]

Con tal fin, proponemos, primero, dividir el IVA en dos partes; un IVA nacional con una alícuota del 11% y un IVA provincial con una alícuota del 10%. Segundo, dividir el impuesto a las ganancias en dos mitades; un Ganancias Empresario, que recaudaría la Nación sobre el excedente empresario, con deducción automática del 100% de la inversión, y con una alícuota del 33%; un Ganancias Personales, que recaudarían las provincias sobre los ingresos laborales con una alícuota progresiva que promediaría el 11,4%; este tributo no gravaría intereses sobre depósitos, rentas, alquileres o ganancias de capital. Tercero, dividir los impuestos internos y a los combustibles en una fase mayorista, que recaudaría la Nación en fábricas y destilerías, y en una fase minorista, que recaudarían las provincias, cada una por su cuenta, en supermercados y estaciones de servicio.

Por diseño, esta completa descentralización no alteraría el déficit fiscal nacional ni el déficit provincial agregado. Pero cuando evaluamos su impacto en forma desagregada salta a la vista un amplio abanico de desequilibrios. Desde un superávit equivalente al 150% del gasto en la Ciudad de Buenos Aires, hasta déficit cercanos al 75% en jurisdicciones como Catamarca, La Rioja y Formosa. Con las alícuotas proyectadas, surgirían tres grupos de provincias: el superavitario (Ciudad de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza), el neutro (La Pampa, San Luis, Río Negro, Neuquen, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) y el deficitario (integrado por las restantes). El primer grupo acumularía un sobrante de $5.000 millones por año, mientras el último incurriría en un faltante de igual magnitud.

Ese abanico de desequilibrios nos obligaría a crear dos nuevas instituciones. Por un lado, deberíamos adoptar un nuevo sistema de transferencias interprovinciales, con el fin de hacer viable la reforma en los planos político y financiero. Por el otro, deberíamos poner en funcionamiento un nuevo organismo, el fideicomiso federal, a fin de que el nuevo sistema de transferencias sea una promesa jurídicamente creíble.

Todas las jurisdicciones, salvo la Ciudad de Buenos Aires, reciben transferencias de la Nación en el presente. Con nuestra propuesta, las doce provincias más ricas del país, que suman el 75% de la población y el 86% del PBI, pasarían a moverse en un contexto de autonomía tributaria, independencia financiera y correspondencia fiscal. Y las doce provincias más pobres, aun cuando seguirían dependiendo de transferencias, también pasarían a moverse en un contexto de autonomía tributaria y correspondencia fiscal, ya que los aumentos del gasto público deberían cubrirse con similares aumentos de la recaudación propia. En suma, nuestro objeto es que las legislaturas provinciales recuperen una función elemental, cual es la discusión de los impuestos y el gasto provincial. En definitiva, se trata de hacer realidad aquella “cosa loca, caótica y llena de vida que es la democracia del county norteamericano”, que Sarmiento observó maravillado en 1847 mientras recorría EEUU.


[1] La propuesta fue desarrollada en colaboración con E. Bulit Goñi, O. Libonatti, H. Piffano y M. Salinardi, por encargo del Consejo Empresario Argentino. Por detalles, vea el libro Propuesta de Federalismo Fiscal publicado por el CEA en noviembre de 2000, o la página www.consejoempresario.com.

Debate sobre el Estado

Filed under: Periodística — Jorge Avila @ 4:48 pm

PUBLICADO POR REVISTA NOTICIAS, 22 DE FEBRERO DE 2003

Lo aprendí en la década del ‘70 cuando empecé a trabajar como novel economista en la Secretaría de Hacienda, y desde entonces no he dejado de corroborarlo. Un experimentado funcionario de carrera me dijo un día: ¡Joven, sépalo de una vez, las empresas del Estado son intrínsecamente ineficientes! Todavía hacía furor en la Argentina la onda socialista que se había propagado por el mundo a partir de la Gran Depresión.

Pienso exactamente al revés de Héctor Timerman (Noticias, 15/2/03). Estoy convencido de que el Estado es “corrupto, ineficiente, bobo y deforme”, que nos conviene desplazarlo de todas las funciones que puedan ser prestadas por la empresa privada, y que en las funciones en las que resulte insustituible lo más sabio es armarse de paciencia y encarar la tarea ardua y prolongada de reconstruir un Estado organizado y fundado en el mérito.

Las empresas estatales son intrínsecamente ineficientes porque, simplemente, no quiebran. En otras palabras, sus quebrantos siempre son cubiertos por el Tesoro nacional y, por tanto, pagados por la sociedad mediante nuevos impuestos, nueva deuda pública o un poco más de inflación. Las empresas estatales son tierra de nadie porque pertenecen a todos y a nadie. Y como nadie responde con su patrimonio por sus déficit, las empresas hacen inversiones de bajísima rentabilidad, dan inamovilidad a ñoquis, pagan sobreprecios muchas veces escandalosos por sus insumos, venden sus servicios a precios políticos por debajo del costo y carecen de vocación para ejecutar a sus deudores morosos. Todos se hacen un festín con la empresa pública: los clientes que no le pagan, los proveedores que le sobre-facturan, los empleados que gozan de una beca de por vida y los políticos que creen hacer patria cuando anuncian inversiones faraónicas.

Un progresista amplio y tolerante como Timerman debería apreciar que este debate es sobre medios y no sobre fines. Rara vez un debate económico se refiere a fines, mucho menos uno tan abarcador como el relativo al papel del Estado en la economía. Por este motivo, un economista en su calidad de tal no tiene autoridad para opinar al respecto; en todo caso, la tiene en su calidad de ciudadano. Solo el Congreso y las legislaturas tienen autoridad para establecer los objetivos de la intervención estatal. Sin embargo, un economista puede opinar sobre los medios más eficientes para concretar tales objetivos.

Consideremos un primer caso: el financiamiento de las Pymes. Cuando los progresistas y los empresarios piden financiamiento para las Pymes, en realidad, piden crédito subsidiado, sin preocuparse por los contribuyentes que de una u otra forma tendrán que pagar la cuenta del subsidio. Si la sociedad, por medio de sus representantes, concediera tal privilegio, cabe formular esta pregunta: ¿qué medio es más eficiente para concretarlo, la banca estatal o un subsidio que el Congreso aprobaría como parte de la ley anual de presupuesto? La banca estatal es una empresa estatal y como tal adolece de todos los vicios descriptos arriba. Reducir el costo del crédito para las Pymes por medio de la banca estatal equivale a quemar la casa para asar el cerdo. ¿No es acaso más eficiente que el gobierno otorgue un subsidio a la banca privada para que ésta financie una rebaja de la tasa de interés que cobra por los préstamos a las Pymes? Creo que la segunda alternativa es más transparente y eficiente que la primera, y que la desaparición de la banca pública traería otros importantes beneficios; por ejemplo, la desaparición de préstamos irrecuperables a los amigos del poder, que con razón molestan a Timerman y a los progresistas, y la eliminación de los préstamos de la banca oficial como medio habitual de financiamiento del gasto público provincial, que con razón preocupan a los economistas liberales.

Consideremos un segundo caso: el subsidio a la educación pública. No voy a opinar sobre su conveniencia; me limitaré a discutir la forma de concretarlo. Desde siempre, el Estado ha financiado la educación girando partidas presupuestarias directamente a las escuelas, con independencia de su desempeño académico. Como era previsible, la calidad del servicio se ha degradado lastimosamente en todo el país; las escuelas han degenerado en ministerios plagados de burocracia y ausentismo. ¿Por qué no sustituir el actual sistema de subsidio a la oferta de educación, o a la escuela estatal, por un nuevo sistema de subsidio a la demanda, atado a la calidad del servicio? El gobierno seguiría gastando lo mismo en educación, pero en vez de entregarlo a las escuelas lo entregaría a los padres de los alumnos en la forma de un bono por hijo. En marzo, los padres recorrerían las escuelas preguntando cuántos días y horas de clase, qué variedad de clases (inglés, computación, natación) y qué actividades extracurriculares ofrecen a sus hijos, decidirían a qué escuela mandar a sus hijos, y pagarían la escuela con el bono del gobierno. El nuevo sistema estimularía una fuerte competencia entre las escuelas estatales, algunas manejadas ahora por sus cooperadoras, las parroquiales y las privadas de asociaciones civiles. Mejoraría mucho la educación pública y, en especial, la que reciben los alumnos de las clases media-baja y baja. Aunque enfrentaría la tenaz oposición del gremialismo docente, ya que siempre es preferible tener como patrón a un Estado desordenado que a directores de escuelas autogestionadas que miden el peso.

Consideremos un último caso: el financiamiento de los caminos. Hasta la década del ’90, Vialidad Nacional estuvo encargada de la construcción, reparación y señalización de los caminos de todo el país. En las décadas del ’70 y el ’80 cesaron casi por completo los trabajos de construcción y señalización; mentiría si dijera que alguna vez pude ver un empleado de Vialidad, o de una empresa vinculada a ella, arreglando un camino. La causa no era la falta de fondos sino la burocracia y los ñoquis. En la década del ’90, irrumpió el sistema de peajes, por el cual una empresa privada hace aquel trabajo y cobra a cambio un arancel a los usuarios. Según la teoría económica, esta política es incorrecta; lo correcto es no cobrar nada a los usuarios pues ellos no desgastan los caminos al transitarlos. Pero esta prescripción supone la existencia de un organismo nacional de vialidad eficiente. Mientras esta repartición no exista, yo defenderé el sistema de peajes, ya que sin él no tendremos caminos decentes, y nada es más caro que lo que no se tiene.

Estos ejemplos tienen por objeto demostrar que es un enorme error darle al debate un tono moralista y de fines. Las empresas estatales están predestinadas al fracaso, aun cuando se ponga al frente de ellas a gerentes sanmartinianos, capaces de evitar por un tiempo la expoliación de clientes, empleados, proveedores y políticos. No se trata de un problema ético, aunque la venalidad está por doquier, sino de una cuestión fundamental de incentivos.

El progresismo argentino está lleno de reclamos y vacío de propuestas. Su problema no reside en la naturaleza de su fe sino en su pobre formación intelectual y falta de exposición al mundo; el progresismo argentino es ‘berreta’. A este carácter berreta se debe la mayor ironía política de los últimos tiempos: que el gobierno aliancista, que se proponía eliminar el trabajo precario y los contratos basura, haya terminado procreando a los cartoneros. Quizás, la falla más grande de la sociedad argentina sea no tener un progresismo ilustrado, en sintonía con el mundo y en condiciones de gobernar con solvencia, como sí lo tiene España y parece tenerlo Chile. Por esta razón, creo que sería una buena inversión que el gobierno becara unos 50 jóvenes progresistas por año para estudiar en Inglaterra la reconversión del partido laborista después de la derrota que le propinó Margaret Thatcher, o para estudiar en España la reconversión del PSOE mientras Felipe González conducía el ingreso de este país a la Unión Europea.

febrero 9, 2006

Importación de Instituciones

Filed under: Académica — Jorge Avila @ 8:06 pm

Introducción

Creo que conozco una posible causa de la declinación argentina desde 1930. La adiviné de golpe, a los pocos días de caminar por las calles de Sydney, de leer los diarios y de ver la televisión australiana. Tradicionalmente se ha atribuido nuestra declinación a la lejanía de Europa, a la juventud de la nación organizada o al agotamiento de la frontera agropecuaria, entre otras restricciones o desventajas. Pero cuando se piensa el tema a la luz del enfoque del riesgo-país y del enfoque histórico-institucional de D. North, no hace falta un gran salto de imaginación para entender que el origen de la declinación argentina es una insuficiencia institucional. En mi viaje a Australia registré estas observaciones: a) las monedas llevan la efigie de la reina Isabel de Inglaterra; b) el Parlamento aprueba leyes que se aplican una vez que las firma el gobernador general, que es un ciudadano británico designado por la reina; c) aunque las colonias australianas se independizaron de Gran Bretaña en 1901, la moneda nacional continuó siendo la libra esterlina hasta 1910, y desde entonces hasta principios de la década de 1960 rigió una convertibilidad, después un tipo de cambio fijo con respecto a la libra y después un tipo de cambio fijo con respecto al dólar; d) desde el siglo XIX hasta la década de 1960, en Australia rigió un régimen de comercio preferencial (o especie de acuerdo de libre comercio) con Gran Bretaña; e) en la primera guerra mundial, Australia mandó 330.000 soldados al frente europeo, murieron 60.000 y volvieron lisiados o heridos 150.000; la misma política de defensa exterior fue seguida en la segunda guerra mundial (Meredith y Dyster 1999, III, V y X). Estas pocas observaciones informan que durante gran parte de la historia australiana las políticas monetaria, arancelaria y de relaciones exteriores fueron irreversibles. Asimismo, informan que este carácter irreversible se debía al hecho de que Australia era miembro nato de un gran club, el commonwealth británico, cuya primacía política y económica fue incuestionable hasta cerca de 1930. En razón de su pertenencia a un gran club, al que ingresó sin proponérselo, el riesgo-australiano era similar al riesgo-británico y para los inversores era tan poco riesgoso hundir capital en Sydney como en Manchester, a pocos kilómetros de Londres. En aquel país los economistas y la prensa no hablan de milagro económico para referirse al proceso de rápida convergencia del ingreso per cápita australiano en el ingreso per cápita británico. Hasta donde llega mi conocimiento, tampoco en la literatura sobre la historia económica de EEUU se encuentran referencias en tal sentido. North (1966) afirma que EEUU comenzó su despegue económico en las últimas décadas del siglo XVIII y que ya antes de la Guerra de Secesión el país formaba parte de la vanguardia económica mundial.

Según North y Thomas (1973, X-XII), Holanda fue el primer experimento capitalista de Occidente. Hace 400 años, definió el derecho de propiedad de la tierra, que hizo posible la compra-venta con seguridad jurídica del principal recurso de producción de entonces, y por primera vez el ingreso por habitante creció en forma sostenida. Hace 300 años, Inglaterra importó de Holanda el derecho de propiedad de la tierra, agregó el derecho de propiedad intelectual y creó tribunales de justicia independientes que hicieron posible que los grandes comerciantes e industriales pudieran recuperar el dinero que le habían prestado a la Corona sin perder la vida en el intento. Los resultados fueron innovaciones tecnológicas en vapor y transporte marítimo, la creación del principal mercado de capitales del mundo y el inicio de una tendencia de continuo crecimiento del ingreso per cápita. Hace unos 200 años, EEUU, Canadá, Australia y Nueva Zelanda heredaron de Gran Bretaña tal conjunto de instituciones económicas, además del imperio de la ley y formas democráticas de gobierno. El desarrollo económico de estos países no asumió para nadie el carácter de un milagro; fue simplemente el resultado previsible de la aplicación hereditaria del referido conjunto de instituciones en espacios nuevos, vacíos y con grandes riquezas naturales.

El analista político R. Fraga capturó el mensaje de Ribas (2000) acerca del milagro argentino del siglo XIX con la siguiente frase: "su argumento es que el milagro económico se debió a que la Argentina fue el único país no anglosajón que adoptó las instituciones anglosajonas". Según Ribas, la organización nacional consistió sobre todo en la sustitución de la ley de Indias por lo que se conoce en el derecho anglo-americano por the rule of law. Tal cosa implica fijarle un límite al poder político a través de la Constitución y la acción de la Corte Suprema a fin de evitar que se violen los derechos individuales a la vida, la libertad, la propiedad y ‘la búsqueda de la propia felicidad’ (libre empresa). Este cambio de filosofía política se materializó en la creación de una república y en la consolidación del Tratado Anglo-Argentino de Amistad, Comercio y Navegación con Gran Bretaña. Cayó el riesgo-argentino y el ingreso per cápita argentino aumentó de un 30% del ingreso medio de Australia, Gran Bretaña y EEUU en 1880 a un 90% en 1905. Nuestro país pasó así de la retaguardia a la vanguardia económica mundial en una sola generación (Ávila 2000, III).

I. Alberdi y el Costo de Repudio

Hay dos caminos para el desarrollo económico: el autónomo y el ‘milagroso’. El último reconoce dos variantes: copia de instituciones e importación de instituciones. Holanda, Gran Bretaña y, en buena medida, EEUU son los mejores ejemplos del camino autónomo. Los dos primeros países generaron instituciones eficientes y estables después de siglos de prueba y error. Japón, luego de la segunda guerra mundial, Argentina, a fines del siglo XIX, y España, en la actualidad, son probablemente los mejores ejemplos del camino milagroso. Japón y Argentina combinaron instituciones copiadas e importadas. Bajo el protectorado de EEUU, Japón selló su política de defensa hasta la actualidad y adoptó la organización democrática y capitalista occidental (Kikuchi 1993, 107-151). A su vez, Argentina creció vertiginosamente gracias a una elección consciente de un grupo de hombres que alcanzó el poder después de Caseros. Nuestro país importó la institución del libre comercio y copió con variantes las restantes grandes reglas políticas y económicas. Por último, España es un maravilloso ejemplo de importación pura de instituciones.

La diferencia entre copia e importación de instituciones estriba en el costo del repudio. El abandono de un patrón dólar (convertibilidad), una institución copiada, tiene un elevado costo económico interno pero ninguno externo pues constituye una adhesión unilateral. Por el contrario, el repudio de un tratado de libre comercio con una superpotencia (Nafta en el caso de México o Unión Europea, en el de España), una institución importada, sumaría al costo económico interno el aislamiento internacional.

El milagro argentino del siglo XIX no pretendió ser producto exclusivo de la copia de instituciones anglosajonas. Hay un aspecto crucial del milagro que cabe rescatar. Se refiere a la necesidad de subordinar la Constitución y las principales instituciones económicas a acuerdos superiores con las grandes potencias de la época. Juan Bautista Alberdi argumentó repetidamente en este sentido. En el pasaje que sigue, Alberdi tiene in mente a Urquiza, jefe de la Confederación Argentina, y a los futuros constituyentes de 1853:

"Firmad tratados con el extranjero en que deis garantías de que sus derechos naturales de propiedad, de libertad civil, de seguridad, de adquisición y de tránsito, les serán respetados. Esos tratados serán la más bella parte de la Constitución; la parte exterior, que es llave del progreso de estos países, llamados a recibir su acrecentamiento de fuera. Para que esa rama del derecho público sea inviolable y duradera, firmad tratados por término indefinido o prolongadísimo. No temáis encadenaros al orden y a la cultura.

Temer que los tratados sean perpetuos es temer que se perpetúen las garantías individuales en nuestro suelo. El tratado argentino con la Gran Bretaña ha impedido que Rosas hiciera de Buenos Aires otro Paraguay.

Los tratados de amistad y comercio son el medio honorable de colocar la civilización sudamericana bajo el protectorado de la civilización del mundo." (Alberdi 1998a, XV, 64 y 65.)

En los próximos dos pasajes, Alberdi dice explícitamente que el impacto económico de la Constitución depende de tratados internacionales irreversibles y que la política económica empieza por la política exterior.

"Pero la Constitución irrevocable por la ley orgánica podía ser derogada por otra Constitución en punto a libertad de navegación y comercio, como en otro punto cualquiera. Para salvar la libertad comercial de todo cambio reaccionario, el art. 27 de la Constitución ha declarado que ‘el Gobierno federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras, por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos por esta Constitución’." (Alberdi 1998b, primera parte II, 45.)

"En países como los nuestros, en que la guerra civil es crónica, … no hay más medio eficaz y serio de asegurar la industria, la persona y la propiedad, que por estipulaciones internacionales, en que el país se obligue a respetar esas garantías, en la paz lo mismo que en la guerra."

"En efecto, el sistema económico de la Constitución Argentina debe buscar su más fuerte garantía de estabilidad y solidez en el sistema económico de su política exterior, el cual debe ser un medio orgánico del primero, y residir en tratados de comercio, de navegación, de industria agrícola y fabril con las naciones extranjeras. Sin esa garantía internacional la libertad económica argentina se verá siempre expuesta a quedar en palabras escritas y vanas.

No vacilo, según esto, en creer que los tratados de la Confederación, celebrados en julio de 1853 con Francia, Inglaterra y los Estados Unidos, son la parte más interesante de la organización argentina, porque son medios orgánicos que convierten en verdad práctica y durable la libertad de navegación y comercio interior para todas las banderas, que encerrada en la Constitución habría quedado siempre expuesta a ser derogada con ella. El día que la Confederación desconozca que esos tratados valen más para su riqueza y prosperidad que la Constitución misma que debe vivir por ellos, puede creer que su suerte será la misma que bajo el yugo de los reyes de España y de los caudillos como Rosas." (Ibíd., primera parte III, 101 y 102.)

Por último, en este pasaje Alberdi demuestra plena conciencia del fenómeno del riesgo-país:

"Se deben hacer tratados que rodeen de igual inmunidad todo banco, todo ferrocarril, canal, muelle, fábrica, en que flote una bandera de la nación amiga a que pertenezca el que explota esas industrias, ejerciendo un derecho civil que ha consagrado la Constitución, y que deben garantizar los tratados en favor de los capitales extranjeros. Será ése el único medio de colocarlos al abrigo de los peligros de la guerra civil inacabable; es decir, de atraerlos del extranjero, de fijarlos en el país, y de obtener la baja del interés por la disminución de los riesgos que hacen subir al interés." (Ibíd., segunda parte III, 156.)

Resulta evidente que para Alberdi la fase última y superior del ordenamiento jurídico del país era la subordinación voluntaria de la legislación nacional a un conjunto de reglas y pactos supranacionales cuyo repudio fuera muy costoso, pues de esta forma la Constitución y las reglas económicas básicas serían irreversibles en la práctica. Alberdi escribió que los pactos supranacionales son civilizadores, puesto que el incentivo a cumplirlos es grande y porque toda sociedad que cumple sus pactos es civilizada según la máxima romana.*

La misma necesidad de un acuerdo con la potencia hegemónica de su tiempo histórico percibió Federico Pinedo apenas unos años después del quebrantamiento de la sociedad de hecho que había tenido el país con Gran Bretaña. A raíz de un viaje a EEUU entre junio y septiembre de 1941, en el que tomó conciencia de que el eje del mundo se había desplazado de Londres a Nueva York, Pinedo declaró al diario La Nación lo siguiente:

"Después de una gira por los Estados Unidos vuelvo a la Argentina profundamente convencido de la necesidad de promover en todas las formas posibles nuestro acercamiento hacia esa nación maravillosa. Los Estados Unidos no son un país; forman un mundo rico, próspero, culto, progresista y emprendedor para el cual está abierto el camino al futuro." (Castro 2001.)

Australia nació dentro de un gran club que definió por ella reglas básicas de conducta en materia monetaria, arancelaria y exterior. El repudio del Commonwealth era impensable; el riesgo-australiano era insignificante; Australia fue desde el principio un país civilizado y de alto ingreso per cápita pese a estar ubicada 7.000 millas más lejos de Londres, de haberse poblado 250 años más tarde y de haber experimentado parecido agotamiento de su frontera agropecuaria que Argentina (Maddison 1991, I; Meredith y Dyster op. cit., III, 60). España es un maravilloso ejemplo contemporáneo del beneficio económico de la irreversibilidad institucional. Después de cuatro siglos de declinación y con los mismos recursos naturales, en los últimos 25 años España ha dejado de ser una ballena anclada en los Pirineos para convertirse en un polo de atracción de emigrantes y capitales. ¿Qué cosa cambió? Su infraestructura institucional, que importó del mundo avanzado. Entró en la OTAN, entró en la Unión Europea y adoptó el euro en reemplazo de la peseta. En otras palabras, definió su política exterior, instauró el libre comercio con Francia, Alemania, Italia y los otros miembros de la Unión Europea y adoptó una unidad de cuenta estable (Estefanía 1998). Adquirió institucionesirreversibles y su ingreso per cápita se acercó en la década de 2000 a 28.000 dólares por año.

II. Internacionalización y Provincialización

La singular experiencia australiana, la experiencia argentina mixta de fines del siglo XIX y la presente experiencia española de importación pura de instituciones, sugieren una fórmula de crecimiento económico: asociar el país a un gran club que lo obligue a comportarse de manera civilizada en ciertas áreas de importancia clave: moneda y banca, política comercial y política exterior. La idea es importar del club aquellas instituciones fundamentales que el país no ha podido desarrollar por cuenta propia y que no involucran un cercenamiento de la soberanía política. Copiar instituciones en forma aislada, no importa cuán exitosas sean en los países avanzados, ha probado no ser conveniente pues el riesgo de reversión es grande. Después de 80 años de volatilidad y decadencia, cabe reconsiderar la fórmula de Alberdi: que Argentina se asocie a la superpotencia de la época.

Ejemplos de importación de instituciones son: a) firmar un tratado de libre comercio con EEUU, UE, Japón y otras grandes economías a fin de estabilizar la política comercial argentina; b) emplear el dólar norteamericano o el euro como moneda propia a fin de tener una unidad de cuenta estable y c) poner a la banca comercial bajo jurisdicción internacional a fin de evitar eventuales pánicos bancarios. Una institución económica importante como el federalismo fiscal no es, obviamente, susceptible de importación. Demanda lo opuesto: una descentralización o provincialización de la recaudación impositiva. Una posible solución para la incertidumbre creada por las finanzas públicas nacionales desde la década de 1930 consiste en devolver a las 24 jurisdicciones provinciales la autonomía fiscal y así licuar, por lo menos en parte, la influencia desestabilizadora del populismo que cada tanto se apodera del gobierno nacional.

Una vez adoptadas, ¿son realmente irreversibles la dolarización, la banca offshore y un TLC con EEUU? La dolarización podría ser declarada ilegal por otro gobierno y el público obligado a realizar todas las transacciones (grandes y pequeñas, comerciales y financieras, oficiales y privadas) con la moneda nacional que se emita. Pero en tal caso las tenencias de dólares del público quedarían a salvo del eventual impuesto inflacionario que sufriría la nueva moneda nacional. Lo mismo puede decirse con respecto a los depósitos offshore. Otro gobierno podría declararlos ilegales y el público obligado a hacer sus depósitos en la renacida banca onshore. Pero no habría poder en la Tierra capaz de forzar la repatriación de esos ahorros. Ahora bien, como el fin primario de la reversión es confiscar y transferir parte del stock existente en circulante y depósitos desde sus tenedores originales a otros sectores de la sociedad, y dado que tal confiscación es imposible con dolarización y banca offshore, cabe inferir que el incentivo a la reversión sería mínimo. En cuanto a la salida del TLC, las ventajas de orden político, comercial y financiero de una asociación a un gran club son tan grandes que sería necesaria una fuerte conmoción mundial para provocarla. Considere que Argentina recién abandonó su tácita sociedad con Gran Bretaña después de una secuencia excepcional de adversidades: la primera guerra mundial, que cortó las rutas de exportación de un país que despachaba al exterior un 40% de su PBI; la revolución bolchevique y el surgimiento del nazi-fascismo, que cambiaron dramáticamente el clima ideológico mundial, y la gran depresión, que puso en duda la viabilidad del capitalismo.

III. Conclusiones

El propósito de importar instituciones es reducir en forma permanente el riesgo-argentino, estimular la acumulación de capital y aumentar el ingreso per cápita a un nivel cercano al ingreso medio de los países avanzados, y transformar a este país en una potencia política, económica y sobre todo cultural en América del Sur. El camino alternativo a la importación de instituciones es la creación de instituciones de cuño propio, a la manera anglosajona, o la copia de instituciones de países avanzados, a la manera argentina del siglo XIX. Pero la creación de instituciones puede ser un camino azaroso y la copia de instituciones puede ser un camino reversible, por un par de motivos. El primero son las restricciones informales que North (1990) identificó en países atrasados y que obstaculizan la adopción de aquellas instituciones que promueven el crecimiento en países líderes (pautas culturales y actitudes sociales que inhiben la acumulación de capital). El segundo es la gran cantidad de años que demanda la creación de instituciones propias o bien el arraigo de instituciones copiadas. Por ejemplo, la creación de una moneda propia insumiría una generación y es probable que el día que la tengamos el mundo se haya globalizado y funcione con tres o cuatro monedas. ¿Cuál es el beneficio de tener una moneda propia? ¿Mover a gusto el tipo real de cambio? Es bien sabido que esta variable no puede alterarse permanentemente por una devaluación. ¿Cuál es el costo de tener una moneda propia? El riesgo de no tener una unidad de cuenta estable durante una o varias generaciones. ¿Cuál ha sido la principal causa de la declinación nacional desde 1930? Justamente, la falta de una unidad de cuenta estable. De igual manera se puede argumentar respecto de una apertura comercial unilateral o de un mercado común con un país cerrado, inestable y relativamente pequeño como Brasil, o sobre la recreación de una banca tradicional cuya estabilidad depende de la asistencia de un prestamista de última instancia que no existe. Ambos caminos corren el riesgo no menor de una reversión. En cambio, la importación de instituciones neutraliza el efecto negativo de las restricciones informales de North por medio de la creación de un potente incentivo a cumplir las reglas del gran club, y sus efectos económicos son casi inmediatos aun cuando la importación sea progresiva. ¿A cuánto ascendería el costo para España de abandonar el euro o de gravar las importaciones del resto de la UE, en suma, de salirse de la UE? A un nivel tan alto que el abandono de la UE es impensable y de probabilidad cero a todo efecto práctico.

Referencias Bibliográficas

Alberdi, J. B. (1998a): Bases. Ciudad Argentina. (Reimpresión de la edición original de 1852.)

Alberdi, J. B. (1998b): Sistema Económico y Rentístico. Ciudad Argentina. (Reimpresión de la edición original de 1854.)

Ávila, J. (2000): Riesgo-Argentino & Performance Macroeconómica. U. del CEMA.

Castro, J. (2001): Vigencia de la Visión Estratégica de Federico Pinedo. Nueva Mayoría Editorial, marzo. (Cuaderno número 423.)

Estefanía, J. (1998): “La Larga Marcha”. El País. Madrid, domingo 3 de mayo.

Kikuchi, K. (1993): El Origen del Poder (Historia de una Nación Llamada Japón). Editorial Sudamericana.

Maddison, A. (1991): Dynamic Forces in Capitalist Development (A Long Run Comparative View). Oxford University Press.

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Ribas, A. (2000): Argentina 1810-1880 (Un Milagro de la Historia). VerEdit S.A.


* La civilización para los romanos no consistía en saber leer y escribir, hablar idiomas y tocar la lira, sino en el cumplimiento de los pactos. Es decir, la civilización consiste en el cumplimiento de contratos sociales que coordinan y bajan los costos de transacción (incertidumbres) de los negocios privados. Alberdi pensaba como los romanos; Sarmiento, por su parte, identificaba a la civilización con la educación; esta es una diferencia de fondo que los separó. (Ribas 2000, I, 28.)

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